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Il ruolo della regolazione nei servizi ambientali: Garanti e Authorities

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Propongo l’approfondimento di un tema importante e poco dibattuto: la forza della regolazione. Sto parlando di un sistema di regolazione forte (ai vari livelli, Stato e Regioni), coerente in tutti i suoi diversi aspetti, che sia in grado di valorizzare senza equivoci sia le prerogative imprenditoriali del gestore sia i diritti degli utenti. Sembra un principio condiviso, ma allo stesso tempo un tema poco valorizzato; invece forse, al crescere della forza dei gestori, dobbiamo in contrapposizione migliorare le debolezze istituzionali. In alcuni anni infatti è radicalmente modificato il mercato dei servizi pubblici e lo scenario di riferimento: siamo di fronte ad un contesto altamente dinamico in cui molte variabili e soprattutto forti interlocutori diventano protagonisti del sistema e tra questi una componente fondamentale del sistema è dato dalla intensa attività delle imprese di servizi pubblici ambientali che hanno negli anni sviluppato le loro strategie in una forte e innovativa politica industriale; in cui le trasformazioni societarie, le alleanze, le nuove acquisizioni e soprattutto i processi di unificazione hanno radicalmente modificato il quadro della offerta realizzando un nuovo mercato competitivo nei servizi pubblici locali.

Il settore dei servizi ambientali sta crescendo nei valori della dimensione di scala e degli ambiti territoriali ottimali come esigenza di integrazione, e le imprese con interessi collettivi devono garantire in modo costante la congruenza delle prestazioni, le condizioni di sviluppo tecnologico, la verifica continua della qualità attesa ed erogata. Questi importanti elementi sono ancora più importanti in vista della riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza economica compresi il ciclo dei rifiuti e la gestione delle risorse idriche. Un fattore critico determinante sarà come le gare dovranno essere indette nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza, quindi in modo che i requisiti tecnici ed economici siano proporzionati alle caratteristiche e al valore del servizio.

Ma a livello nazionale il sistema non è stato ancora ben affrontato. Anche perché questo bisogno di ‘governance’ nei servizi pubblici ambientali, porta con sé anche elementi di conflitto o di interessi contrapposti in cui a finalità sociali e di miglioramento della qualità della vita si intersecano esigenze economiche di tipo societario. Infatti servirebbe in particlare una autorità ‘terza’ per la regolazione delle tariffe. Il passaggio nei servizi pubblici dalla situazione, talvolta monopolistica, alla liberalizzazione e alla competizione implica dunque che fra il produttore di servizi e l’utente si inserisca la figura (nuova per la nostra cultura economica) del Regolatore che svolga un ruolo di analisi (evidenziare l’esistente), di controllo (vigilanza e segnalazione), ma anche attivo (proposizione).
Le problematiche della regolazione e il percorso riformatore nei settori di pubblica utilità hanno sviluppato processi innovativi attraverso l’introduzione delle ‘Authorities’ come organismi regolatori che agiscono in posizione di indipendenza ed hanno poteri più persuasivi che decisori. Per la migliore efficacia del ruolo e delle funzioni, occorre assicurare una crescente capacità di vigilanza su questioni che incidono direttamente sui cittadini.
Serve dunque una figura (nuova per la nostra cultura economica) rappresentata dal Garante (o Autorità) che svolga un ruolo di analisi (evidenziare l’esistente), di controllo (vigilanza e segnalazione), ma che abbia anche un ruolo attivo (proposizione). Le problematiche della regolazione e il percorso riformatore nei settori di pubblica utilità hanno cercato di assolvere a questo compito con la introduzione dei Authorities come organismi regolatori. Le Authorities agiscono in posizione di indipendenza ed hanno però poteri più persuasivi che decisori. Ad oggi poche leggi regionali prevedono di individuare organismi di garanzia e quelle che l’hanno costituita poi non l’hanno avviata nelle forme previste; per rifiuti e sistema idrico insieme è stata solo la Regione Emilia Romagna ad avere costituito specifica Autorità di vigilanza, ma poi ci ha ripensato e ha tolto la funzione (che per dieci anni ha svolto il sottoscritto). Sul ruolo e sulla attività svolta si lascia il giudizio alle istituzioni. Non tocca certo a chi scrive valutare se le scelte sono state corrette, né se si è svolto in modo sufficiente il compito assegnato; posso solo garantire che si ho cercato di operare con impegno e dedizione, ricercando un ruolo di “facilitatore” dello sviluppo del sistema ed avendo l’autorevolezza (non certo l’autorità) come obiettivo, anche se si è avvertito qualche debolezza e limite di ruolo rispetto alle scelte da attuare.

Ciò che occorre riportare è che si avverte in modo crescente a livello nazionale, ma anche regionale, la necessità di una nuova governance basata sul dialogo ambientale ma che sviluppi nuovi regolamenti, nuove organizzazioni orientati verso una democrazia ecologica che possa favorire in materia ambientale la concertazione, il confronto dinamico tra interessi talvolta contraddittori, la negoziazione, in una prospettiva di sviluppo sostenibile. L’approccio globale di riferimento deve essere quello di conciliare la protezione e valorizzazione dell’ambiente con lo sviluppo economico ed il progresso sociale. In questa logica bisogna rafforzare le professionalità e le competenze delle strutture pubbliche perché è l’ente pubblico che regola i servizi pubblici e deve farlo con capacità e responsabilità.

“De même, la compétence humaine doit être mise au service des collectivités territoriales, au risque à défaut d’assister à une privatisation des politiques publiques par suite de la dépendance excessive des collectivités envers des cabinets privés dont l’indépendance et la compétence doivent être vérifiées. “Le Grenelle Environnement”, pag. 30

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