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ECOLOGICAMENTE
L’evoluzione del sistema dei servizi pubblici

Erano le nostre aziende municipalizzate. Le chiamavamo Amiu e Amga, erano pubbliche. Ora al loro posto c’è Hera, è quotata in borsa, il sindaco (come altri) ne vende le quote, e non capiamo più bene se sia ancora pubblica o privata.
In questi anni c’è stata una grande evoluzione del sistema dei servizi pubblici, avvenuta grazie all’intensa attività delle imprese ex-municipalizzate e alleanza da loro contratte, che hanno saputo sviluppare forti strategie aziendali e innovative politiche industriali. Le trasformazioni societarie, le alleanze, le nuove acquisizioni e soprattutto i processi di unificazione hanno infatti radicalmente modificato il quadro dell’offerta di un nuovo mercato competitivo nei servizi pubblici locali. Tutto questo non è certo una novità, ma rileggere questa evoluzione può essere utile.

E’ ormai avviata da tempo una nuova politica industriale nel settore: è in atto, assieme ad una rinnovata legislazione (che in verità propone cambiamenti da molti anni, con modesti risultati) e ad una crescente sensibilità collettiva sulle problematiche ambientali, una forte consapevolezza “industriale” di interesse economico-imprenditoriale. Il processo di trasformazione è avvenuto sicuramente da una spinta fortemente innovativa sia istituzionale che imprenditoriale orientata a favorire la realizzazione di sistemi integrati, la realizzazione di ambiti territoriali omogenei, lo sviluppo tecnologico ed impiantistico, il coinvolgimento industriale. Forse un poco meno il coinvolgimento dei cittadini.
Nel quadro di economie aperte abbiamo imparato con il tempo che bisogna avere una forte capacità di innovazione degli strumenti di governo del territorio e dunque delle istituzioni. E’ stata infatti necessaria una definizione dei progetti di sviluppo, una nuova ricerca di soluzioni ai problemi di coordinamento (di politiche, di strumenti e di risorse) e di compartecipazione (di soggetti pubblici e privati) a livello territoriale. Il ruolo dell’impresa di servizi pubblici è sicuramente stato una delle questioni di fondo della politica territoriale delle istituzioni. Bisogna allora saper distinguere tra imprese pubbliche (dunque con capitale pubblico) e aziende di servizi pubblici (di cui non interessa a chi appartiene il capitale, ma come e dove operano). L’impresa di servizi pubblici, infatti, è un’impresa che deve operare economicamente perseguendo fini collettivi e risultati sociali e quindi non è valutabile solo per fattori quali efficienza e profitto, ma in particolare modo per il contributo che può dare al benessere della società.

Il settore dei servizi ambientali sta dunque evolvendo verso una struttura reticolare in cui crescono i valori della dimensione di scala e degli ambiti territoriali ottimali come esigenza di integrazione. Attualmente le concentrazioni d’imprese, la politica industriale di miglioramento e la crescita dell’imprenditoria pubblica hanno prodotto crescita del valore, economie di scala ed efficienza economica che però non hanno avuto effetti positivi e benefici sulle tariffe applicate che aumentano sempre.
L’obiettivo generale è stato ed è quello di costruire grandi imprese o comunque alleanze tra imprese per favorire occupazione e investimenti in un settore ambientale sempre più qualificato e rispondente alle esigenze del territorio (tutela dell’interesse pubblico nel rispetto degli indirizzi comunitari), come ad esempio le principali aziende nel settore idrico: Acea con oltre 8 milioni di utenti serviti, seguito dall’Acquedotto Pugliese con 4 milioni, come anche dal gruppo Hera (che ormai rappresenta tutta l’Italia orientale mediterranea dal Friuli alle Marche), poi Iren con 2,4 milioni di utenti e Metropolitana Milanese e Smat rispettivamente con 2 milioni, poi A2A con 800.000.

Nel settore dei servizi pubblici ambientali si pone dunque in misura pressante la questione di quali siano gli strumenti che meglio possono offrire garanzie di qualità complessiva al consumatore. Impiegando diversi approcci, la letteratura economica ha tentato di verificare l’ipotesi che una gestione aziendale attenta alle tematiche inerenti gli effetti sulla qualità complessiva produca più valore di quel che costa e che se quindi aggiunge valore, allora va tutto bene.
Nel contempo però il quadro di riferimento nazionale sui servizi pubblici locali ha proposto una visione articolata e complessa con molti elementi di criticità e qualche prova di debolezza, soprattutto in relazione alla capacità di governo e di programmazione di questi servizi. Vi è dunque ancora un forte squilibrio territoriale, con enormi differenze Nord-Sud, e si è ancora in presenza di un mercato confuso, ma soprattutto vi è una pesante criticità nel sistema di regolazione economica dei servizi (scarsa cultura dei costi e delle tariffe del settore). Tariffe crescenti, aumenti di disagi, preoccupazioni di inquinamenti, ritardi nelle soluzioni e soprattutto scarsa fiducia. I cittadini hanno una percezione scarsa dei servizi, non si fidano delle capacità di risposta ai loro bisogni. Non è un giudizio, ma una constatazione.
La stessa evoluzione normativa e la definizione delle regole sono in palese ritardo, nonostante stia enormemente crescendo il livello di percezione dei cittadini della importanza dell’ambiente. Nonostante questo si può comunque rilevare che è in atto un processo di miglioramento o comunque di trasformazione. Si evidenzia nello specifico un sistema sufficientemente attivato per il ciclo idrico integrato (almeno sulla carta) e ancora un sistema frammentato, ma in evoluzione, per la gestione dei rifiuti.

In Emilia Romagna, forse meglio che da altre parti, il primo importante risultato raggiunto è stato la completa attivazione delle gestioni integrate, sia per il ciclo dell’acqua sia per la gestione dei rifiuti che, com’è noto, risultano essere una peculiarità della nostra regione. Sul piano delle gestioni, in particolare, si è andati ad una graduale eliminazione di quelle in economia e si è attivato con successo un profondo processo di graduale aggregazione che ha portato alla strutturazione di due grandi aziende di riferimento e a una crescente standardizzazione dei servizi per tutto il territorio regionale (un poco meno in questa provincia).
Partiamo dunque da un importante dato di fatto: in questa regione si sta meglio che altrove (qualità paragonata). Con orgoglio si può dire: merito di capaci amministratori, di qualificati gestori e di cittadini seri, ma questa piacevole consapevolezza non deve essere una giustificazione né un eccesso di autostima. Il dibattito rimane aperto.

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Il ruolo della regolazione nei servizi ambientali: Garanti e Authorities

Propongo l’approfondimento di un tema importante e poco dibattuto: la forza della regolazione. Sto parlando di un sistema di regolazione forte (ai vari livelli, Stato e Regioni), coerente in tutti i suoi diversi aspetti, che sia in grado di valorizzare senza equivoci sia le prerogative imprenditoriali del gestore sia i diritti degli utenti. Sembra un principio condiviso, ma allo stesso tempo un tema poco valorizzato; invece forse, al crescere della forza dei gestori, dobbiamo in contrapposizione migliorare le debolezze istituzionali. In alcuni anni infatti è radicalmente modificato il mercato dei servizi pubblici e lo scenario di riferimento: siamo di fronte ad un contesto altamente dinamico in cui molte variabili e soprattutto forti interlocutori diventano protagonisti del sistema e tra questi una componente fondamentale del sistema è dato dalla intensa attività delle imprese di servizi pubblici ambientali che hanno negli anni sviluppato le loro strategie in una forte e innovativa politica industriale; in cui le trasformazioni societarie, le alleanze, le nuove acquisizioni e soprattutto i processi di unificazione hanno radicalmente modificato il quadro della offerta realizzando un nuovo mercato competitivo nei servizi pubblici locali.

Il settore dei servizi ambientali sta crescendo nei valori della dimensione di scala e degli ambiti territoriali ottimali come esigenza di integrazione, e le imprese con interessi collettivi devono garantire in modo costante la congruenza delle prestazioni, le condizioni di sviluppo tecnologico, la verifica continua della qualità attesa ed erogata. Questi importanti elementi sono ancora più importanti in vista della riforma dei servizi pubblici locali a rilevanza economica compresi il ciclo dei rifiuti e la gestione delle risorse idriche. Un fattore critico determinante sarà come le gare dovranno essere indette nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza, quindi in modo che i requisiti tecnici ed economici siano proporzionati alle caratteristiche e al valore del servizio.

Ma a livello nazionale il sistema non è stato ancora ben affrontato. Anche perché questo bisogno di ‘governance’ nei servizi pubblici ambientali, porta con sé anche elementi di conflitto o di interessi contrapposti in cui a finalità sociali e di miglioramento della qualità della vita si intersecano esigenze economiche di tipo societario. Infatti servirebbe in particlare una autorità ‘terza’ per la regolazione delle tariffe. Il passaggio nei servizi pubblici dalla situazione, talvolta monopolistica, alla liberalizzazione e alla competizione implica dunque che fra il produttore di servizi e l’utente si inserisca la figura (nuova per la nostra cultura economica) del Regolatore che svolga un ruolo di analisi (evidenziare l’esistente), di controllo (vigilanza e segnalazione), ma anche attivo (proposizione).
Le problematiche della regolazione e il percorso riformatore nei settori di pubblica utilità hanno sviluppato processi innovativi attraverso l’introduzione delle ‘Authorities’ come organismi regolatori che agiscono in posizione di indipendenza ed hanno poteri più persuasivi che decisori. Per la migliore efficacia del ruolo e delle funzioni, occorre assicurare una crescente capacità di vigilanza su questioni che incidono direttamente sui cittadini.
Serve dunque una figura (nuova per la nostra cultura economica) rappresentata dal Garante (o Autorità) che svolga un ruolo di analisi (evidenziare l’esistente), di controllo (vigilanza e segnalazione), ma che abbia anche un ruolo attivo (proposizione). Le problematiche della regolazione e il percorso riformatore nei settori di pubblica utilità hanno cercato di assolvere a questo compito con la introduzione dei Authorities come organismi regolatori. Le Authorities agiscono in posizione di indipendenza ed hanno però poteri più persuasivi che decisori. Ad oggi poche leggi regionali prevedono di individuare organismi di garanzia e quelle che l’hanno costituita poi non l’hanno avviata nelle forme previste; per rifiuti e sistema idrico insieme è stata solo la Regione Emilia Romagna ad avere costituito specifica Autorità di vigilanza, ma poi ci ha ripensato e ha tolto la funzione (che per dieci anni ha svolto il sottoscritto). Sul ruolo e sulla attività svolta si lascia il giudizio alle istituzioni. Non tocca certo a chi scrive valutare se le scelte sono state corrette, né se si è svolto in modo sufficiente il compito assegnato; posso solo garantire che si ho cercato di operare con impegno e dedizione, ricercando un ruolo di “facilitatore” dello sviluppo del sistema ed avendo l’autorevolezza (non certo l’autorità) come obiettivo, anche se si è avvertito qualche debolezza e limite di ruolo rispetto alle scelte da attuare.

Ciò che occorre riportare è che si avverte in modo crescente a livello nazionale, ma anche regionale, la necessità di una nuova governance basata sul dialogo ambientale ma che sviluppi nuovi regolamenti, nuove organizzazioni orientati verso una democrazia ecologica che possa favorire in materia ambientale la concertazione, il confronto dinamico tra interessi talvolta contraddittori, la negoziazione, in una prospettiva di sviluppo sostenibile. L’approccio globale di riferimento deve essere quello di conciliare la protezione e valorizzazione dell’ambiente con lo sviluppo economico ed il progresso sociale. In questa logica bisogna rafforzare le professionalità e le competenze delle strutture pubbliche perché è l’ente pubblico che regola i servizi pubblici e deve farlo con capacità e responsabilità.

“De même, la compétence humaine doit être mise au service des collectivités territoriales, au risque à défaut d’assister à une privatisation des politiques publiques par suite de la dépendance excessive des collectivités envers des cabinets privés dont l’indépendance et la compétence doivent être vérifiées. “Le Grenelle Environnement”, pag. 30

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Il valore del reclamo scritto ai tempi della protesta verbale

In una fase di prevalenza della parola sullo scritto e di diffuso ricorso alla protesta verbale, vorrei ridiscutere il ruolo fondamentale del reclamo scritto. Riprendo considerazione già espresse tempo fa come Autorità regionale di vigilanza dei servizi ambientali, ma che considero ancora molto attuali. Per comprendere la valenza del reclamo scritto e le conseguenze che da esso ne derivano, utilizzo il supporto professionale che ho avuto dall’avvocato Gianni Ricciuti, supporto legale della ex Autorità di vigilanza dei servizi ambientali in Emilia Romagna (che ringrazio per l’impegno). Occorre definire innanzitutto il concetto di “servizio pubblico”, che può essere inteso come la prestazione di un’attività rilevante dal lato economico e sociale, a favore dei cittadini, considerati singolarmente, per gruppi o nella loro totalità. Senza servizi pubblici infatti la vita sociale e quotidiana sarebbe sostanzialmente impossibile, essendo la qualità e la quantità dei servizi di cui dispone una società a determinarne il livello di progresso e, per certi versi, anche di benessere. Trascurando in questa sede una pedissequa elencazione delle normative di riferimento, basti ricordare che, anche secondo il Codice del consumo, lo stato e le regioni devono garantire i diritti degli utenti dei servizi pubblici, secondo i criteri ed i principi stabiliti di volta in volta proprio dalle leggi vigenti. In ogni caso, devono essere rispettati standard di qualità predeterminati e resi pubblici in modo adeguato, anche tramite rappresentanze e forme di partecipazione degli stessi utenti alle fasi di definizione e di valutazione di tali parametri. In generale è la stessa legge n. 241 del 1990 (relativa al procedimento amministrativo e all’accesso agli atti amministrativi), a regolare le attività delle amministrazione e dei servizi, improntandole a criteri di economicità, efficacia, trasparenza e pubblicità. Da ciò, ne deriva che le amministrazioni dovrebbero sempre agire secondo le regole del diritto privato e quindi in una posizione di parità con il cittadino (salvo che la legge non disponga diversamente). Questo non è tuttavia sempre vero e quando l’utente ritiene di avere o stare subendo un disservizio, ha diritto a “reclamare”. I reclami rappresentano infatti uno degli aspetti fondamentali nella vita organizzativa delle aziende fornitrici di servizi; messaggi attraverso i quali i cittadini comunicano che quanto loro erogato non è coerente con le loro aspettative. Un importante indicatore dunque del livello di soddisfazione e della differenza tra la qualità attesa e quella percepita, fondamentale per il miglioramento stesso della qualità dei servizi forniti. Il concetto di reclamo trova, nel diritto italiano, varie applicazioni e formalizzazioni, alla base delle quali vi è comunque la comune radice letterale del termine, che implica una protesta in cui si rivendica un diritto o si lamenta un’ingiustizia, un torto o un’irregolarità subita.

L’ambito giuridico nel quale il reclamo sembra aver raggiunto una migliore definizione ed identità è il diritto processuale civile. Il Codice di procedura civile in realtà non contempla una disciplina generale del reclamo, individuando invece specifiche ipotesi di “reclamabilità”. La dottrina prevalente ritiene infatti che il reclamo sia un vero e proprio mezzo di impugnazione e, in particolare, un mezzo di gravame, in parziale disaccordo con parte della giurisprudenza, per la quale l’impugnazione costituirebbe una categoria riferibile solo agli atti capaci di giudicato. Scegliendo un compromesso tecnico, si può affermare che il reclamo ha comunque una funzione quasi-giurisdizionale e può inserirsi tra le procedure alternative di risoluzione tra le controversie tra utenti e amministrazioni. Anche la Carta dei servizi del servizio idrico integrato e del servizio di gestione dei rifiuti urbani della Regione Emilia Romagna prevede (come tante altre) che l’utente possa presentare reclamo, in qualsiasi forma, “per via orale, per iscritto, via fax, telefono o posta elettronica, avvalendosi anche dell’assistenza del Comitato consultivo degli utenti, delle associazioni di tutela dei consumatori o delle associazioni imprenditoriali”. Indipendentemente da tali modalità, il Gestore si impegna a rispondere tempestivamente o comunque entro un massimo di 20 giorni lavorativi. Ma quanto conta la forma del reclamo? Per ogni disciplina vige in effetti un termine entro cui fare valere i propri diritti; nei contratti può addirittura costituire, per le parti, un elemento essenziale, la cui mancanza determina la nullità integrale del negozio giuridico. In generale, la forma scritta garantisce da sempre il diritto del reclamante, proprio per la maggiore facilità nel fornire la prova di “aver reclamato” nei tempi e nei modi corretti. Sono sempre più frequenti infatti, anche nelle commissioni di conciliazione, le “difese” delle aziende che, in assenza di prova scritta del reclamo, non entrano nemmeno nel merito della controversia, limitandosi a negare di aver ricevuto qualsiasi tipo di lamentela, o chiedendo all’utente di fornire la prova della denuncia, indipendentemente dalla sua tempestività. E ciò a prescindere dal fatto che comunque tutte le telefonate dovrebbero sempre essere tracciate dall’operatore competente. Va da sé che tale comportamento, oltre a cozzare fortemente con quei protocolli che annoverano tra le tipologie e forme del reclamo anche quella orale, spinga il cittadino a reclamare esclusivamente e sempre più di frequente in forma scritta, così che la prova non possa essere confutata (mail certificate, fax e raccomandate con ricevute di ritorno).
Nel dettaglio, non si può prescindere dall’art. 1334 del codice civile, per il quale: “Gli atti unilaterali producono effetto dal momento in cui pervengono a conoscenza della persona alla quale sono destinati”. La natura ricettizia o meno di un negozio o un atto unilaterale dunque, non sembra dipendere tanto dalla forma, quanto dalla effettiva conoscenza da parte del destinatario. E per determinare nel destinatario la conoscenza di un atto unilaterale ricettizio, negoziale o non, la legge non impone né una raccomandata con ricevuta di ritorno, né altri particolari mezzi, proprio perché considera idoneo, anche per stessa volontà delle parti (si veda infatti il precedente richiamo alla Carta dei servizi) qualsiasi strumento di comunicazione, purché sia congruo in concreto a farne compiutamente comprendere nel suo giusto significato, il contenuto. Secondo infatti un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, “per l’atto di messa in mora, che è un atto stragiudiziale, non è richiesto all’infuori della scrittura alcun rigore di forme… essendo solo sufficiente che l’atto pervenga nella sfera di conoscenza del debitore” (Cass. civ. 03/12078); o invece “quando le parti convengono che una comunicazione debba avvenire mediante raccomandata, perché la comunicazione… produca effetti, non è sufficiente che la raccomandata sia spedita, occorrendo invece che essa pervenga a conoscenza del destinatario, oppure che possa presumersi da questo conosciuta” (Cass. civ. 93/9943).
Proprio questa presunzione di conoscenza, peraltro fondamento dell’articolo 1335 del codice civile, obbliga il destinatario che asserisce di non aver mai ricevuto alcuna comunicazione, a dimostrare di essere stato, senza sua colpa, impossibilitato ad averne notizia. Si pensi ad esempio ad un utente che con una singola raccomandata, invii plurimi reclami al gestore e il destinatario, in realtà, ne riconosca uno solo. In questo caso, sarà necessario, poiché operi la presunzione di conoscenza ex art. 1335 c.c., che l’autore della comunicazione (che ha scelto detta modalità, per inviare due comunicazioni), fornisca la prova che l’involucro le conteneva, atteso che, anche secondo l’id quod plerumque accidit, ad ogni atto da comunicare, corrisponde una singola spedizione, “oppure che possa presumersi da questo conosciuta”, la Suprema Corte ribadisce che, “la lettera raccomandata, o il telegramma, anche in mancanza dell’avviso di ricevimento, costituiscono prova certa della spedizione attestata dall’ufficio postale attraverso la ricevuta di spedizione, da cui consegue la presunzione, fondata sulle univoche e concludenti circostanze della spedizione e dell’ordinaria regolarità del servizio postale e telegrafico, di arrivo dell’atto al destinatario e di conoscenza ex art. 1335 c.c.” (Cass. civ. 00/15066 e 01/10284).

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Reclami sulla gestione dei servizi ambientali

Capire i disagi dei cittadini, conoscere le criticità emerse, approfondire le difficoltà e le inefficienze nei servizi significa cercare di capire come fare per offrire condizioni di confronto trasparenti sia per i cittadini sia per le imprese erogatrici di servizi. Per questo si intende qui indicare i reclami-ricorsi più diffusi e le principali criticità espresse dai cittadini sui temi gestionali dei servizi ambientali, per proporre in futuro coerenti percorsi di miglioramento. Parlarne non fa mai male.

In generale le causali principali si possono dividere in tre articolazioni di pari importanza:
a) per disservizi e reclami;
b) per richieste esecuzione e intervento;
c) per informazioni e approfondimenti.

Dalle analisi di questi temi (che sicuramente sono periodicamente svolte dai gestori) si possono ricavare importanti elementi di miglioramento, sia per aree territoriali che per aspetti gestionali.

Le questioni principali cu cui focalizzare l’attenzione sono:

Sull’acqua

  • Cambio contatori acqua (e rotture dovute al gelo)
  • Rivalutazione dei valori economici, bollette con ricalcolo
  • Boccette antincendio (singole e condominiali)
  • Reclami per errori di fatturazione e di lettura
  • Posa e spostamento contatori e oneri riapertura
  • Prezzi degli oneri di allacciamento e delle opere edili
  • Contestazione di pagamenti per acqua non consumata
  • Perdite occulte post-contatore, assicurazioni e fondi fughe
  • Contestazione quota tariffa per depurazione e fognatura
  • Reclami per rotture e criticità durata interruzioni servizio
  • Disservizi e tempi attesa (allo sportello, per preventivazione, etc.)

Sui rifiuti

• Informazioni sulle Carte dei servizi e sulle tariffe
• Lamentele sulla tariffazione e applicazione Iva
• Distanza dei cassonetti e pagamento tariffa
• Criticità per categorie (segnalazioni di artigiani, commercianti etc.)
• Mancata applicazione di incentivi e agevolazioni
• Criticità nei regolamenti comunali, assimilabilità e superfici
• Ritardi nel ritiro domiciliare (ingombranti)
• Carenza di igiene in luoghi pubblici, richieste di pulizia
• Raccolta foglie e pulizia delle caditoie (deflusso acque piovane)
• Richieste di spostamento di cassonetti e loro manutenzione
• Mancanza di contenitori per le raccolte differenziate
• Scarsa informazione nella raccolta per materiale e trasparenza riciclo

Questo elenco potrebbe essere una buona base di partenza per un efficace miglioramento dei servizi.

L'INFORMAZIONE VERTICALE
osservatorio globale

L’occhio di periscopio

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